L’expérience gouvernementale du Front populaire est restée assez méconnue alors qu’elle est particulièrement innovante. Elle ne peut se comprendre qu’à partir des convictions institutionnelles de Léon Blum : il avait une juste compréhension de la nécessaire évolution des institutions de la III° République vers un régime primo-ministériel (et d’ailleurs il a continué à défendre ce point de vue en 1945). Mais le gouvernement du Front Populaire ne fut pas un laboratoire : il a dû affronter une situation politique spécifique : la coalition de trois partis dont un (le PCF) ne siégeait pas au gouvernement ; une crise internationale imprévue (la guerre d’Espagne) ; une résistance sous-estimée des institutions (le Sénat). C’est ce contexte qui éclaire la portée rénovatrice du Front populaire. Nous allons l’examiner en deux temps :

1)      le respect de la souveraineté populaire : vers un parlementarisme majoritaire.

2)      L’affirmation de la Présidence du conseil : vers un système primo-ministériel.

1.       Le respect de la souveraineté populaire : vers le parlementarisme majoritaire.

C’est une conviction profondément ancrée dans la pensée de Léon Blum : la souveraineté populaire est la source exclusive de tout le pouvoir et c’est l’Assemblée nationale qui en est dépositaire. Cette souveraineté n’est pas divisible. Le droit de dissolution du chef du gouvernement doit être soumis à de strictes conditions pour ne pas devenir un moyen de pression excessif sur les députés, par exemple au moment de l’investiture. C’est « l’entente libre et incessamment renouvelée » entre les partis qui est la garantie de la stabilité gouvernementale. Si cette entente est brisée, alors et alors seulement la dissolution devient le moyen adéquat pour faire du peuple l’arbitre du conflit. Blum pose donc les bases du « gouvernement de législature » : une majorité s’accorde sur un programme qu’un gouvernement qu’elle soutient applique durant quatre ans.

            Celui adopté le 12 janvier 1936 est en soi une nouveauté : ni le Bloc des Gauches en 1902, ni le Cartel des Gauches en 1924 n’avaient de programme commun. En 1936, il ne s’agissait pas d’un programme proprement dit mais d’une série de revendications empruntées pour l’essentiel au Plan de la CGT, au Comité universitaire anti-fasciste, à la Plate-forme PC-SFIO du 23 septembre 1935. Léon Blum suivit de très près la confection de l’ensemble. Le résultat est un programme minimum du seul fait de la tactique du PCF qui cherche avant tout le compromis avec les radicaux (représentant selon lui la petite-bourgeoisie) contre les socialistes dont le programme est nettement plus à gauche (la SFIO se veut toujours un « parti révolutionnaire »). Blum a rappelé dès le 11 janvier dans Le Populaire le mode d’emploi de ce programme :

1)      C’est un programme de second tour, base des désistements mutuels. Il s’agit là de forger la discipline partisane dans et dès l’élection elle-même.

2)      C’est un programme commun de majorité. C’est la base d’un contrat de législature.

3)      C’est un programme de gouvernement, appuyé sur une majorité à la Chambre des députés. Le gouvernement n’appliquera que ce programme et n’ira pas au-delà.

C’est bien ainsi que le programme fonctionnera : le 1° tour des législatives le 26 avril 1936 n’est pas particulièrement favorable à la Gauche. Avec une forte participation (84,3%) mais à peu près équivalente à celle de 1932, le total des voix de gauche est à peine plus élevé (300 000 voix) que quatre ans auparavant. Les députés élus sont peu nombreux (174) ; 424 sont en ballottage. Au 2° tour, le programme remplit les fonctions qu’avaient imaginées Blum : la discipline de vote comme celle des désistements est forte. Il n’y a que 59 cas d’indiscipline (14%). Le Front populaire totalise 376 sièges sur 614.

            Le programme va être réalisé très rapidement entre le 6 juin et le 11 août 1936 et ce en deux temps :

1)      Les « accords Matignon » aboutissent à trois projets de loi adoptés en juin sur les congés payés, les conventions collectives et les 40 heures. Les congés payés ne figuraient pas dans le programme du janvier, ni dans celui du Parti radical, ni dans celui du PCF. Mais il était dans le programme de la SFIO et c’est Blum qui les impose comme une réponse adaptée à l’ampleur du mouvement social de mai et juin. D’ailleurs, Thorez l’entend bien ainsi en déclarant le 11 juin qu’« il faut savoir terminer une grève ».

2)      L’abaissement de l’âge de la retraite, la prolongation de la scolarité obligatoire, l’Office du blé, la réforme de la Banque de France, la nationalisation des industries de guerre et le programme de grands travaux sont votés avant le 11 août. C’est l’essentiel du programme du Front populaire additionné de quelques mesures du programme socialiste.

Cette réalisation très rapide du programme pose deux problèmes :

-          Celui de son financement : La dévaluation du 26 septembre 1936 sera une partie de la réponse ; elle marquera l’ouverture d’une crise dans la majorité avec les réticences communistes.

-          Celui de son calendrier : La majorité parlementaire n’a plus de contrat qui la lie. Elle est déchirée entre ceux qui veulent aller plus loin (la gauche de la SFIO avec Pivert et Zyromski, soit 27% des mandats), ceux qui préfèrent le statu quo (le PCF) et ceux qui veulent revenir en arrière (les radicaux). Or Blum ne s’est engagé que sur la réalisation du programme du 12 janvier. Quand il déclarera « la pause » le 13 février 37, ce sera la fin du Front populaire.

            La culture de la Gauche est, sur ce point quasi nulle. Les partis n’ont pas l’expérience d’une discipline dans le soutien au gouvernement : les radicaux parce qu’ils hésitent depuis 1918 entre la droite et la gauche, allant du Bloc national en 1918 au cartel des gauches en 1924 pour revenir à l’Union nationale en 1925 et ainsi de suite jusqu’en 1936. Les socialistes s’en tiennent au mieux au soutien sans participation aux gouvernements radicaux ; Blum lui-même est arc-bouté contre les participations à des gouvernements d’union nationale.

            L’idée de confier le gouvernement à une coalition de partis est donc une nouveauté dans la vie politique française surtout qu’elle est cette fois-ci formée avant et dans les élections par le suffrage universel. C’est la rupture avec la « République des députés » que dénonçait Blum dans ses Lettres sur la réforme gouvernementale. De fait, la latitude du gouvernement Blum dépendait uniquement de la cohésion de la majorité parlementaire. Elle reste solide jusqu’en novembre 36 malgré la question de la non-intervention en Espagne. Blum répond très fermement aux radicaux le 18 octobre 1936 qui proposent un élargissement de la majorité à droite sans le PCF, qu’il provoquerait plutôt une dissolution. Il refuse aussi au PC en décembre le changement de nom de la coalition en « Front français » (càd l’ouverture aux modérés, chrétiens, couches moyennes…). Au total, la majorité parlementaire est restée stable (entre 380 et 408 députés) jusqu’au vote sur la dévaluation (350 voix pour). Les pertes sont toujours chez les radicaux, jamais chez les communistes (qui votent même le 5 décembre le projet de loi restrictif contre les Brigades internationales).

            La fracture viendra de deux facteurs :

-          Les partis de la coalition ne sont pas des partis de masse. La SFIO a 138 000 adhérents en 1935, 280 000 en 1937. Le PC passe à 284 000 adhérents en 1937. Ces chiffres sont à rapporter à ceux, par exemple du SDP en 1931 (Un million d’adhérents). La SFIO dissout le 18 avril 1937 la Gauche Révolutionnaire qui refusait la pause gouvernementale. Ce tournant aurait logiquement dû se traduire par la formation d’une nouvelle majorité à la Chambre.

-          Les difficultés du gouvernement le conduisent, à partir de juin 1937, à recourir aux décrets-lois. Or c’est la formule emblématique depuis 1920 du dessaisissement du Parlement et de la majorité au profit du gouvernement. De plus, les élections législatives de 1936 se sont faites assez largement contre les décrets-lois de Laval. La méthode est impopulaire. Et comble de la confusion : le Sénat finalement refuse le droit au gouvernement Blum de légiférer par décrets-lois pour des raisons politiques.

Cette immaturité du parlementarisme majoritaire, le gouvernement Blum l’aura compensée par un fonctionnement primo-ministériel.

2 – L’affirmation de la Présidence du conseil : vers un système primo-ministériel.

            Jusqu’en 1936, la fonction de chef du gouvernement n’est pas distincte de celle de ministre. Le Président du conseil est en charge d’un département ministériel (généralement la justice ou l’intérieur). Blum a toujours défendu la nécessité d’un « chef à la fois de l’exécutif et du législatif ». Il va donc inventer pour la première fois la notion de Premier ministre et organiser le gouvernement comme Matignon en fonction du « rôle directorial » qu’il entendait remplir.

1. La promotion d’un Premier ministre.

Contre les propositions de la droite (Tardieu, Doumergue, Poincaré, Millerand) qui pense au présidentialisme avec des ministres tout-puissants dans leur secteur d’attribution, Blum défendra toujours l’unité de la volonté majoritaire : « En régime parlementaire, le célèbre dogme de la séparation des pouvoirs n’est plus qu’une simple fiction de droit. Pas de partage de la souveraineté ; pas de pouvoir là où n’est pas la responsabilité ». Donc, il faut un Président du conseil fort et autonome. C’est chose faite dès le 4 juin. Le gouvernement Blum apporte trois innovations :

1)      Blum est Président sans portefeuille avec deux sous-secrétaires d’Etat pour renforcer la fonction (le socialiste Max Dormoy et le radical François de Tessan). Il s’appuie en outre sur un Secrétariat général (on va y revenir). Politiquement, la présidence du conseil est renforcée par la présence de quatre ministres : un vice-président du conseil (Daladier) et trois ministres d’Etat (le radical Camille Chautemps, le socialiste républicain Maurice Violette et le socialiste Paul Faure par ailleurs secrétaire général de la SFIO). Les trois composantes de la majorité sont réunies à leur sommet.

2)      Trois femmes entrent au gouvernement alors qu’elles n’ont pas le droit de vote et sont inéligibles. Elles ont de réelles responsabilités à l’éducation nationale, la recherche scientifique, la protection de l’enfance. Par ailleurs la jeunesse et les sports et les loisirs deviennent un ministère à part entière.

3)      Le gouvernement est réparti par secteurs aux partis de la coalition : la politique extérieure et la défense aux radicaux, l’économie et le social aux socialiste. Blum avait imaginé un gouvernement de ministères par comités, six au total (administration générale, solidarité sociale, finances et dette, économie nationale, défense nationale, relations extérieures et France d’Outre-mer). Cela n’a pas fonctionné, mais témoigne du souci de rationalisation du travail gouvernemental.

Par ailleurs, le gouvernement est resté composé de parlementaires (sauf Paul Faure et les femmes), représentant les groupes et sensibilités dans les partis ainsi que les territoires et régions. Mais Matignon a fonctionné comme jamais auparavant comme lieu central des arbitrages. On ne votait pas au conseil des ministres, mais on y débattait beaucoup. Puis le Président du conseil décidait souverainement. Cette dimension très politique était complétée par une structure technique spécifique elle aussi nouvelle.

            Blum crée le secrétariat général de la Présidence du conseil dirigé par Jules Moch (qui n’a alors pas de mandat électif). Il est composé de polytechniciens, de préfets, d’universitaires. C’est une sorte de shadow cabinet, c’est-à-dire un organe dédoublant les ministères et instruisant les arbitrages. Blum y voyait surtout un instrument pour réduire le poids du ministère des finances dont il redoutait qu’il puisse bloquer ou dénaturer les arbitrages politiques. Il avait un rôle d’animation et de régulation. Il n’a pas survécu au premier gouvernement.

            Mais cette invention d’une présidence du conseil « élargie » témoigne de la naissance d’un nouveau pouvoir d’Etat avec l’arrivée des experts dans les cercles gouvernementaux en dessous ou à côté des « ministres élus ». Ce mouvement n’est pas né avec le Front populaire, mais il a été renforcé et consacré par lui. La raison première en a été la volonté de résoudre la question des rapports avec une haute administration politiquement hostile à la Gauche. On devait s’en apercevoir cas par cas, à commencer par le Quai d’Orsay et ses manœuvres contre tout soutien à la République espagnole. En fait, cette formation d’une contre direction à celle de la fonction publique a ouvert la voie à l’énarchie. D’ailleurs, l’idée de création d’une grande école de l’administration naîtra en 1936. Pour autant et pendant le Front populaire, la haute administration a fait de la résistance. Comme l’écrira l’universitaire socialiste Paul Rivet : « Nos ministres ont cédé à la chimère de nos ennemis. Le gouvernement a fait un effort insuffisant pour républicaniser la haute administration ».

            La volonté de réformer l’Etat et de moderniser le parlementarisme va se briser sur le Sénat, lieu d’une coalition alternative à celle de Front populaire, entre la droite et les radicaux. Or le Sénat ne sera jamais mis en question, ni par Blum ni par Thorez. Il refuse pourtant le 13 juin 1937 les pleins pouvoirs en matière financière au gouvernement après que celui-ci les ait obtenus treize jours plus tôt à la Chambre des députés (par 346 voix contre 247). Si bien que plusieurs alternatives existaient : l’entrée de ministres communistes au gouvernement officiellement proposée par Thorez ou une dissolution de la Chambre des députés qui aurait probablement ramené une majorité de gauche renforcée. En cas de refus du Sénat (qui devait donner son accord à la dissolution de la Chambre), on a même pensé à une démission collective des députés socialistes et communistes (et des radicaux restés fidèles au Front populaire). Mais Blum comme son gouvernement, séduits un moment par ces perspectives, sont restés fidèles à leur conception originelle du contrat de législature.

            C’est finalement l’absence de renouvellement de la SFIO qui a joué un grand rôle dans l’échec gouvernemental du Front populaire. Malgré l’ entreprise de rénovation engagée en 1934 par Marceau Pivert mais aussi par Jean Zyromski, le parti devient une simple courroie de transmission de la coalition gouvernementale sans pouvoir en discuter les choix à partir d’août 1936. Au congrès de Marseille le 13 juillet 1937, la majorité ratifie la défaite devant le Sénat par 55,5% des mandats. La SFIO accepte ainsi de participer à un gouvernement à direction radicale (avec Chautemps), ce qu’elle avait systématiquement refusé depuis 1918. En mars 1938, elle passera dans l’opposition, mais six socialistes seront dans le gouvernement Paul Raynaud. Le décrochage entre parti et gouvernement ne cessera de grandir jusque sous Vichy. Pierre Brossolette résumait bien, à la tribune du congrès de Marseille, les limites de l’expérience du gouvernement Blum : « Notre foi dans le Parti venait de ce que nous pensions que le Parti n’était pas un parti comme les autres, que son chef n’était pas comme les autres, qu’il ne pouvait tomber comme les autres… Et maintenant le Parti a donné l’impression d’être comme les autres, le gouvernement d’avoir été un gouvernement comme les autres ».

La pratique gouvernementale du Front Populaire.

par Paul Alliès,

Georges Lefranc, Histoire du Front Populaire. Paris, Payot, 1965

Frédéric Monier, Le Front populaire. Paris, La Découverte, 2002